De Europese Unie: een superstaat in wording?

11 september 2020     door Mark Scholliers

1. Het akkoord van 21 juli 2020

“Het is ons gelukt. Europa is sterk. Europa is verenigd. We hebben een akkoord bereikt over het herstelpakket en de Europese begroting. Het waren uiteraard moeilijke onderhandelingen in zeer zware tijden voor alle Europeanen. Maar deze marathon is uitgedraaid op een succes voor alle 27 lidstaten, en vooral voor de Europese burgers. Het is een goed akkoord. Het is een sterk akkoord. En het is vooral het juiste akkoord voor Europa, op het juiste moment.” Charles Michel, voorzitter van de Europese Raad tijdens de persconferentie na de Europese Raad van 17 tot 21 juli 2020.

Deze vijfdaagse topontmoeting van de Europese regeringsleiders werd na lastige onderhandelingen succesvol afgesloten. De 27 EU lidstaten tekenden een veelomvattend akkoord wat betreft de meerjarenbegroting van de Europese Unie (EU) en het creëren van een fonds ter bestrijding van de gevolgen van de covid-19 pandemie dat Next Generation EU werd genoemd. De meerjarenbegroting 2021-2027 werd vastgelegd op 1.074,3 miljard EUR, het Next Generation EU fonds op 750 miljard EUR. In totaal 1.824,3 miljard EUR, een bedrag dat einde 2027 volledig zal zijn besteed. De grafiek op de volgende pagina geeft een schematisch overzicht van hoe dit bedrag zal worden verdeeld.1

Twee belangrijke hindernissen bemoeilijkten een snel akkoord. Wat de meerjarenbegroting betreft, maakt het Verenigd Koninkrijk (VK) sinds begin 2020 niet langer deel uit van de EU. Het VK is een land dat aan de EU netto meer bijdroeg dan het ontving. Omdat het terugschroeven van alle budgetten met een percentage gelijk aan de weggevallen VK-bijdrage geen optie was, zochten de overblijvende EU landen een compromis. Na langdurige onderhandelingen zijn ze daarin geslaagd: hier en daar werd de schaaf bovengehaald, maar per saldo daalde de EU meerjarenbegroting minder dan anderszins het geval zou zijn geweest. Ze werd vastgelegd op 1,06% van het totale bbp van de 27 lidstaten. Toen het VK nog lid was van de EU, stond het percentage op 1,03% van het bbp, maar dan van de 28 lidstaten. Iedere lidstaat geeft dus iets meer uit, maar die stijging compenseert niet volledig de weggevallen bijdrage van het VK. Van zijn kant is het Europees Parlement - dat moet instemmen met de meerjarenbegroting - van oordeel dat de besparingen onaanvaardbaar zijn; het heeft onderhandelingen opgestart met de Commissie met de bedoeling de bezuinigingen terug te draaien.2

De tweede moeilijkheid betrof de financiering van het Next Generation EU herstelfonds. De scheidingslijn tussen de rijkere noordelijke EU landen en de zuidelijke werd bij die gelegenheid opnieuw duidelijk. De eerste (onder leiding van de zogenaamde vrekkige vier: Denemarken, Nederland, Oostenrijk en Zweden) hadden voor de covid-19 pandemie hun begroting op orde, de zuidelijke veel minder. Deze tegengestelde uitgangspositie had voor gevolg dat de noordelijke EU landen niet akkoord konden gaan met het oorspronkelijke Commissievoorstel om het volledige bedrag van het Next Generation EU fonds ter beschikking te stellen onder de vorm van subsidies. Na onderhandeling werd de 750 miljard EUR van het fonds opgesplitst in een deel subsidies (390 miljard EUR) en een deel leningen (360 miljard EUR).

Tijdens hun marathonzitting bereikten de EU regeringsleiders niet alleen een akkoord over een historisch hoog uitgavenpakket van meer dan 1,8 biljoen EUR. Tevens werden ze het eens om gezamenlijke EU schulden uit te geven. Raadsvoorzitter Michel noemt dit laatste een ‘game changer.’

Het ligt voor de hand dat hij de loftrompet opsteekt over beslissingen die onder zijn voorzitterschap tot stand komen. De vraag is of dit terecht is. Moeten we juichen omdat de eerste, onomkeerbare stappen zijn gezet naar een begrotingsunie? Is de totstandkoming van Superstaat Europa iets om naar uit te kijken?

2. De finaliteit van de Europese Unie

Begonnen in 1951 als een samenwerkingsverband om de productie van kolen en staal in zes landen te stroomlijnen (de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal - EGKS - tussen België, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland en West-Duitsland), is de Europese Unie 70 jaar later uitgegroeid tot een eengemaakte markt van 450 miljoen inwoners. Die uitbreiding geldt niet alleen het aantal lidstaten, maar laat zich ook in de diepte gevoelen, bijvoorbeeld door het streven naar gelijkwaardige diploma’s en het invoeren van omvangrijke uitwisselingsprogramma’s.3 Ook op economisch-financieel vlak is er heel wat gebeurd. Sinds 1999 bestaat de eenheidsmunt en worden internationale economische verdragen die alle lidstaten aanbelangen door de EU onderhandeld. De Commissie evalueert - en desgevallend sanctioneert - de begroting van de lidstaten. Op politiek vlak streefde de EU van in het begin naar integratie. Dit komt tot uiting onder meer in de rechtstreekse verkiezing vanaf 1979 van het Europees Parlement (EP) en de aanstelling van een hoge EU vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, actueel de Spanjaard Josep Borrell.

Geconfronteerd met uitdagingen die het nationale kader overschrijden (klimaatopwarming, energietransitie, migratie) en gelet op de lopende toetredingsonderhandelingen met Albanië, Bosnië-Herzegovina, IJsland, Montenegro, Noord-Macedonië, Servië en Turkije die de omvang van de EU nog verder zullen doen toenemen, lijdt de EU aan chronische geldnood. Hoewel het VK is uitgestapt en ondanks wat minder hoog dan door het EP gevraagd, betekent de meerjarenbegroting 2021-2026 een nieuwe mijlpaal in de Europese spenderingsdrift. Bovendien schuift de EU meer en meer op richting eigen inkomsten. In plaats van zich grotendeels te financieren met bijdragen van de lidstaten en invoerrechten, creëert ze eigen belastinginstrumenten zoals een CO₂ taks, een taks op sommige financiële transacties en een op plasticafval. Vandaag zijn die inkomsten nog bescheiden, maar het is een zekerheid dat ze in de toekomst almaar aan belang zullen winnen zonder dat hiertegenover in de lidstaten belastingverlagingen staan. Een Belgische inwoner ziet zich bijgevolg geconfronteerd met belastingaanslagen op vijf niveaus: gemeente, provincie, gewest, land en EU. Schematisch voorgesteld zien de actuele EU financieringsbronnen er als volgt uit.

 

De tendens om de EU uitgaven almaar minder te betalen via bijdragen en almaar meer de nadruk te leggen op eigen belastingen en leningen, komt ook tot uiting in de financiering van het Next Generation EU fonds; het zal integraal worden gespijsd met door de EU zelf uitgegeven leningen. Hoewel het fonds in principe eenmalig is (het dient om de EU lidstaten die het zwaarst door covid-19 zijn getroffen een financiële duw in de rug te geven), aanzien velen dit als de eerste stap in de realisering van een Europese begrotingsunie. Nu het principe van eigen schuldfinanciering middels het Next Generation fonds is vastgelegd, is het veel eenvoudiger geworden om ook voor andere noden (bestrijden klimaatopwarming e.d.) EU obligaties uit te geven.  De zuidelijke EU lidstaten zien dit graag gebeuren. Net zoals het Next Generation fonds het opgehaalde geld niet opnieuw uitleent maar partim onder de vorm van subsidies verdeelt, rekenen ze erop dat dit zich dit ook in de toekomst zo afspeelt. Immers, in tegenstelling tot verstrekte leningen, verhogen toelagen de overheidsschuld in deze met schulden overladen landen niet. Ze kunnen bijgevolg meer blijven uitgeven zonder negatieve gevolgen voor hun schuldgraad. Aan de andere kant zien de rijkere noordelijke EU lidstaten, die grotendeels garant staan voor de gezamenlijke EU obligatie-uitgiften, hun totale verplichtingen verhogen. Wat betreft de besteding van de door de EU verdeelde subsidies, hebben ze echter steeds minder in de pap te brokken. Voor de enen is dit solidariteit, anderen noemen dit een gedwongen overheveling van rijkdom (een nieuw soort belasting) naar de zuidelijke EU lidstaten. Je kunt het vergelijken met België waarin deelstaat Vlaanderen al sinds generaties Brussel en Wallonië subsidieert.5

Voor iedereen die mikt op een sterk gecentraliseerd Europa is dit goed nieuws. Een superstaat onder leiding van een niet democratisch verkozen Commissie die concurreert met China, Rusland en de Verenigde Staten, is de natte droom van heel wat EU parlementsleden. Echter, dergelijke superstaat is slechts levensvatbaar indien hij fiscaal eengemaakt is. Dat wil zeggen dat hij zelf belastingen heft, rechtstreeks toegang tot de financiële markten heeft en de begrotingen vastlegt van zijn ondergeschikten, de EU lidstaten. Geruggensteund door een quasi onbeperkte en rechtstreekse toegang tot de financiële markten, kunnen dan grootse projecten als een gezamenlijk leger, ruimte-exploratie en de uitbouw van baanbrekende technologieën op het getouw worden gezet, alle onder Europese vlag.

Tegenover die toekomstvisie door sommigen zoals Guy Verhofstadt visionair genoemd6, staat de Europese realiteit. Als de 27 huidige lidstaten één zaak gemeen hebben, dan is het dat ze op cultureel, economisch, politiek en sociaal vlak bijzonder verscheiden zijn. Die verscheidenheid zal nog sterk verhogen, zo bijvoorbeeld Turkije toetreedt. Het idee om al die landen in een keurslijf te dwingen onder de gemeenschappelijke banier van het bestendigen van de vrede, het verspreiden van de Europese waarden en het bevorderen van het welzijn van EU burgers7, zou je nog veel ruimer kunnen interpreteren. Waarom niet Afrika erbij nemen of nog een rist landen uit het Midden Oosten? Met andere woorden, dergelijke visie ontbreekt niet alleen realisme, maar ook finaliteit. De enen zien de EU tenslotte uitgroeien tot de Verenigde Staten van Europa naar het voorbeeld van de USA, anderen zijn van mening dat een eengemaakte markt de basis moet blijven met respect voor nationale gevoeligheden. Vandaag is de EU als een vrachtwagen die steeds zwaarder wordt beladen, een sterkere motor krijgt, maar waarvan de bestuurder geen flauw idee heeft van wat de eindbestemming is.

3. Gemeenschappelijke schulden als opstapje naar de Europese superstaat

Als de EU op de internationale kapitaalmarkten zelf financiering gaat zoeken is dit inderdaad een belangrijke stap richting begrotingsunie, maar tegelijkertijd legt ze hiermee het zaad van toekomstige onvrede. Op de eerste plaats is de zwakkere economisch-financiële toestand van de zuidelijke eurolanden historisch gegroeid; dit is niet iets dat het gevolg is van de covid-19 pandemie. Net zoals de meeste noordelijke EU landen (maar niet België…), hadden Griekenland, Italië en Spanje in het verleden ook kunnen kiezen voor een meer verantwoord budgettair beleid. Dat hebben ze niet gedaan. In de discussies rond het opzetten van het Next Generation fonds, kwam deze problematiek nauwelijks aan bod. Bijgevolg wordt niet de mier, maar de krekel beloond.

Een tweede punt van kritiek is de manier waarop het door de EU zelf opgehaalde geld in het kader van het Next Generation fonds wordt verdeeld. Op het moment van schrijven van deze bijdrage ligt de definitieve verdeelsleutel nog niet vast. In de voorstellen van de Commissie krijgen de ‘door de covid-19 pandemie zwaarst getroffen landen’ de meeste subsidies. Hiermee doelt de Commissie op Italië en Spanje die ieder ongeveer 65 miljard EUR uit het fonds krijgen, terwijl bijvoorbeeld Duitsland het met 40 miljard EUR minder moet doen8. Opvallend is dat België in dit voorstel slechts 5,1 miljard EUR ontvangt, terwijl het op basis van de door covid-19 veroorzaakte oversterfte een van de zwaarst getroffen landen wereldwijd is.9

 

Een derde onduidelijkheid heeft te maken met de controle op de door het Next Generation fonds ter beschikking gestelde bedragen. De Commissie legt weliswaar algemene richtlijnen vast in de zin dat bijvoorbeeld 30% van de hulp moet gaan naar projecten die passen in de ‘Green Deal’10. Wat betreft de praktische uitvoering van de projecten genieten de ontvangende lidstaten alle vrijheid zodat misbruiken die in het verleden schering en inslag waren (zie bijvoorbeeld Griekenland in de jaren voor 2011), alle kansen krijgen. Voor de oprichting van het Next Generation fonds betrof het bedragen die door de lidstaten in kwestie zelf waren opgehaald; nu gaat het om bedragen door de EU cadeau gedaan en die slechts kunnen worden aangetrokken dankzij de garantiestelling vooral van de noordelijke EU landen. Gratis geld en weinig tot geen controle op de aanwending ervan… 11

4. Tot slot

Gemeenschappelijk aangegane schulden vooral gedragen door de noordelijke EU lidstaten, opake criteria rond de verdeling van de inkomsten van het Next Generation fonds en een almaar verder gecentraliseerde besluitvorming waarbij de zuidelijke lidstaten als gevolg van het verdwijnen van het VK het overwicht hebben, duwen de EU richting superstaat. Een superstaat heeft veel inkomsten nodig. Daarin hebben de regeringsleiders (op voorzet van de Europese Commissie) met het akkoord van 21 juli 2020 voorzien: naast nieuwe EU belastingen, is het principe van gezamenlijke EU schuldenfinanciering vastgelegd. Onder het motto dat de door het virus zwaarst getroffen lidstaten moeten worden geholpen, werd dit pakket door de noordelijke aanvaard. Solidair zijn, is loffelijk. Gedwongen solidariteit, veel minder.

Voetnoten

 

Mark Scholliers
11 september 2020